Эпоха пандемии в исследованиях Питерской Вышки: Юрий Кабанов о новой статье, посвященной изучению антикоронавирусной политики в регионах России

Пандемия коронавируса повлияла на многие сферы жизни общества. У исследователей появилось множество новых вопросов, которые требуют внимательной проработки. Руководитель программы «Политология и мировая политика» Юрий Кабанов вместе с коллегами занимались изучением государственного управления в России во время пандемии и общественного мнения жителей регионов.

© Архив Юрия Кабанова

– Какие меры по противодействию COVID-19 предпринимались в России?

– Во время пандемии у всех стран мира сложился определенный репертуар мер, который они применяли. Государства активно учились друг у друга, перенимали опыт, отслеживали ситуацию у соседей. Поэтому меры во многом схожи: ограничения на передвижение граждан, закрытие границ и определенных учреждений, самоизоляция, масочный режим, экономическая и социальная поддержка, тестирование и вакцинация. Отличались они, в основном, строгостью и продолжительностью. Где-то были закрыты все магазины, кроме продовольственных, а где-то оставались открытыми и непродовольственные магазины, где-то были открыты кафе, но были закрыты школы – и наоборот.

Антиковидная политика России содержательно была похожа на то, что делало большинство стран мира, за исключением некоторых нюансов, например, перчаточный режим или длинные каникулы. Каких-то уникальных мер в России, мне кажется, не было. Единственное значимое отличие – активная разработка вакцины.

В нашей стране централизованная политика сочеталась с отдельными региональными вариациями. С одной стороны, были общефедеральные подходы к самоизоляции, к поддержке граждан и бизнеса. Происходило усиление роли Роспотребнадзора. С другой стороны, часть полномочий была передана на региональный уровень, чтобы субъекты могли конкретизировать антиковидные меры применительно к своей ситуации – и эпидемиологической, и экономической.  

– Была ли передача полномочий на региональный уровень распространенной стратегией по борьбе с пандемией среди других государств? 

– Идея децентрализации во время пандемии не уникальна для нас. Многие федеративные и децентрализованные государства это использовали, например, США, Италия, Швейцария, Германия. Но в каждом отдельном случае отличался политический контекст, что влияло на реализацию политики и ее эффективность. Кроме того, нельзя говорить, что государства придерживались какого-то единого подхода на протяжении всей пандемии: отношения между центром и регионами постепенно менялись либо в сторону централизации, либо в сторону федерализации.

В науке сейчас есть дискуссия относительно влияния централизации на успешность борьбы с пандемией. С одной стороны, кажется, что централизованное принятие решений ускоряет процессы, но с другой – чем больше центров принятия решения, тем больше внимания местным условиям. 

Децентрализация – это разговор не только про полномочия, но и про ответственность, прежде всего, за непопулярные решения. В разных государствах можно было наблюдать политическую игру между уровнями власти – попеременно они хотели то получить дивиденды за успешную политику, то оградить себя от негативной реакции со стороны общества за неудачи. 

– Один из основных тезисов статьи гласит: «‎Наделение губернаторов дополнительными полномочиями привело к росту внимания к ним в социальных медиа»‎. Значит ли, что до начала пандемии губернаторы не пользовались популярностью в социальных медиа? 

– Отчасти, да. Говорить обо всех сразу кажется неправильным, в России 85 регионов со своими главами, все они довольно разные. Одни являются активными пользователями социальных сетей, у других в принципе не было на тот момент личных аккаунтов. Некоторые главы регионов являются более публичными политиками, другие – скорее технократами-управленцами. Однако во время пандемии губернаторы действительно оказались в центре внимания, так как них была возложена дополнительная ответственность. 

– Что натолкнуло вас на такой исследовательский дизайн? 

– Одна из причин состоит в том, что многие политологи в начале пандемии стали немного «‎эпидемиологами» – массово начали изучать коронавирус. Мы с коллегами – не исключение. Нам было интересно рассматривать коронавирусную политику в контексте государственного и многоуровневого управления. В Центре сравнительных исследований власти и управления собралась даже целая команда исследователей и волонтеров.

Тогда же в литературе появилась дискуссия, связанная с децентрализацией и ее влиянием на эффективность политики в области коронавируса. Одни говорили, что это шаг к развитию федерализма, другие – попытка переложить политическую ответственность за решения и их последствия на глав регионов. Нам хотелось проверить эти гипотезы эмпирически. 

Другая причина – интерес к изучению социальных медиа. Мы хотели понять, в какой степени социальные сети становятся индикатором общественного мнения. 

В нашем исследовании мы объединили два этих сюжета: управление и социальные медиа. 

– К каким выводам удалось прийти? 

– Первая гипотеза была про влияние децентрализации на губернаторов и их имидж. Мы предполагали, что после передачи полномочий на региональный уровень внимание граждан переключилось на губернаторов – жители регионов начали активнее обсуждать их решения. В результате эта гипотеза подтвердилась. Действительно, в какой-то момент мнение граждан стало индикатором принимаемых в регионах мер. 

Чаще всего, это мнение коррелировало с эпидемиологической ситуацией. Мы заметили, чем строже вводились меры, тем больше было негативных сообщений о руководителях регионов. Это можно связать и с временной динамикой. По данным мы видим, что сначала превалировало негативное восприятие губернаторов – это как раз время самого тяжелого периода пандемии со строгой самоизоляцией и закрытием многих общественных мест. По мере смягчения ограничений ситуация выровнялась. 

На мой взгляд, мы доказали, что децентрализация привела к переходу политической ответственности за принятие непопулярных решений на плечи глав регионов. 

Другие наши гипотезы были связаны с качеством управления в регионе и его «‎информационной политикой»‎. Мы ожидали, что чем выше эффективность управления в регионе, тем меньше будет концентрация негатива со стороны граждан в социальных сетях. Плюс, чем выше активность главы региона в Интернете, тем больше шанс сгладить недовольство и донести до местных жителей значение тех или иных мер. Первая гипотеза подтвердилась – действительно, губернаторы более эффективных регионов имиджево меньше пострадали. Вторая же эмпирического подтверждения не нашла. Причиной тому могло послужить то, что количество губернаторов, которые по-настоящему активно вошли в информационное пространство, было не таким значительным. 

– Почему из выборки были исключены Москва, Санкт-Петербург и некоторые другие субъекты? 

– Это связано с ограничениями количественных методов. В исследовании мы использовали регрессионный анализ. Когда ты используешь статистику, важно заботиться не только о содержательных моментах, но и о технических. Например, Москва и Петербург заметно выделялись из остальной выборки, прежде всего, уровнем заболеваемости. Количество заболевших там несопоставимо с остальными регионами. Плюс количество сообщений в социальных сетях многократно превышало другие регионы. 

Некоторые другие регионы также были исключены: либо потому что региональная повестка явно содержала не только тему коронавируса, либо потому что активность главы субъекта в социальных сетях заметно превышала активность других губернаторов. 

Эти кейсы мы не рассматривали, но это лишь дает почву для старта новых исследований – например, кейс-стади в этих субъектах. 

– Одной из независимых переменных вашего исследования является индикатор строгости мер. Есть ли информация, каким образом проходила оценка этой строгости? 

– В мире существует несколько индикаторов, самый важный делается Оксфордским университетом. Называется он COVID-19 Government Response Tracker. Разработанная методология позволяет оценить строгость мер по 100-балльной шкале, где 100 – это максимальная строгость. Как происходит оценка? Ну например, власти могут закрыть все, кроме магазинов с продуктами первой необходимости и аптек, а могут оставить открытыми рестораны и кафе – за каждую такую статью присваиваются баллы, которые после суммируются. Этот индикатор ежедневно отслеживает кросс-национальную динамику по всему миру.

К сожалению, чего-то подобного отдельно для регионов России разработано не было. Мы с коллегами даже сами хотели сделать такой индикатор, но это оказалось довольно сложно и ресурсозатратно. Поэтому работали с тем, что есть.

Для того, чтобы воспользоваться индикатором строгости мер, мы ввели несколько proxy-переменных. Первая как раз базировалась на данных COVID-19 Government Response Tracker, с помощью которых мы измерили среднюю строгость мер в России за определенный месяц. Наша логика заключалась в том, что общий уровень строгости будет влиять на отношение к губернаторам, хотя, возможно, и по-разному.

Для второй proxy-переменной мы использовали индекс самоизоляции Яндекса. Здесь мы делали предположение, что все ограничительные меры регионального правительства приводят к повышению уровня самоизоляции. То есть уровень самоизоляции дополнительно помогал оценить степень строгости мер, существующих в регионе в определенный день.

Оба этих измерения далеко не идеальны, поэтому выводы можно и нужно проверять дальше уже на других данных.

– Как это исследование можно развивать в будущем? 

– В первую очередь можно заняться сбором и анализом данных. Сейчас есть большая потребность в больших данных, связанных с коронавирусом. Наше исследование это нехватку наглядно показывает. 

Другой вариант – изучать отдельные кейсы. Посмотреть, как регионы, оказавшиеся в жестких условиях пандемии, справлялись с необходимостью выстраивания «‎своей» политики и налаживания взаимоотношений с гражданами. Таких исследований пока мало. 

Ну и в принципе, очень интересно изучать роль социальных сетей в региональном управлении. Контекст меняется, и эту тему нужно постоянно изучать.

Ознакомиться с публикацией можно по ссылке.