Дачная амнистия: замыслы и результаты

14 февраля в Леонтьевском центре было представлено совместное исследование двух научных подразделений НИУ – ВШЭ – Лаборатории урбанистических исследований (Санкт-Петербург) и Лаборатории прикладного анализа институтов и социального капитала, посвященное ходу «дачной амнистии»

Участники проекта – московские и петербургские экономисты Татьяна Власова, Леонид Лимонов, Леонид Полищук и Екатерина Хмельницкая.

Задача «дачной амнистии» заключалась в том, чтобы упростить оформление полноценных прав собственности на дачные земельные участки и строения, которые находились в собственности их владельцев де факто, но не де юре. На решение провести дачную амнистию повлияли работы видного перуанского экономиста Эрнандо де Сото, который показал, что развивающиеся страны могли бы достичь гораздо более высокх экономических результатов, если бы миллионы граждан могли юридически оформить права собственности на свои дома, землю, малые предприятия и иные активы, которые находятся в неформальном секторе. Отсутствие надежной юридической защиты не позволяет включить такие активы в рыночный оборот и подавляет инвестиции в земельные участки, здания и сооружения, малый бизнес и пр.

Легализация такой собственности могла бы стать мощным импульсом развития, средством ликвидации трущоб, преодоления бедности и пр. Почему же тем не менее во многих странах огромные ресурсы, распыленные среди многочисленных мелких собственников, остаются в «тени»? Причина, согласно де Сото, не в нежелании граждан «засветить» свои активы и платить налоги, а в непомерно высоких издержках оформления прав собственности, часто превышающих рыночную стоимость зданий и участков, а также в запутанности и трудоемкости соответствующих процедур. Ликвидация необоснованных административных барьеров оказывается мощным и «бесплатным», не требующим бюджетных средств, ресурсом развития.

Проблемы «третьего мира», о которых писал де Сото, оказались неожиданно близки миллионам россиян, получивших свои дачи еще в советское время решениями предприятий и местных органов власти без требуемого рыночной экономикой юридического оформления. Получение прав собственности на дачи было обставлено многочисленными препятствиями – так, оформить собственность на дом можно лишь при отстутствии в нем перепланировок, и только после этого следует приступать к регистрации участка. Еще запутаннее обстояло дело с садоводствами – земля в них передавалась не на условиях пожизненного наследуемого владения, а во временное пользование, однако, по прошествии десятков лет люди привыкли рассматривать и такие участки как свою собственность.

Во время своих визитов в Россию де Сото обсуждал с руководством страны пути преодоления этого анахронизма, и в 2006 году был принят пакет нормативных актов, получивших название «дачной амнистии» и имеющих целью упростить оформление в собственность дачных участков и строений. В частности, реформа отменила особую процедуру приватизации дач и сделала возможным оформление прав собственности в административном порядке, без обращения в суд.

Эффект дачной амнистии за прошедшие с тех пор шесть лет не оправдал ожиданий – более половины, а по некоторым оценкам до двух третей дач россиян остаются неоформленными в частную собственность. Затраты времени и средств на «легализацию» дачных владений остаются по-прежнему высокими и в некоторых случаях даже увеличились по сравнению с началом 2000-х. В результате многие регионы страны оказались в «ловушке» -- подавленное состояние рынков загородной недвижимости обесценивает дачные участки и дедает их приватизацию экономически невыгодной, а отсутствие прав собственности в свой черед препятствует развитию рынков.

Наиболее активно приватизация дач проходит вокруг экономически успешных мегаполисов, и в особенности двух столиц. Предметом исследования Высшей школы экономики стали ход и результаты дачной амнистии в Ленинградской области и пригородных районах Санкт-Петербурга. Были проведены два опроса, в первом из которых состоялись интервью с экспертами, сотрудниками регистрационных и иных государственных органов, связанных с оформлением земельных участков, а также руководителей садоводческих товариществ и юристов, работающих в качестве посредников или риэлторов. Второй опрос охватывал около 700 владельцев дач или пользователей земельных участков. Выяснялись мотивы приватизации дач или отказа от приватизации, а также издержки этого процесса.

Оказалось, что многие из тех, кто решил приватизировать дом с участком, делают это потому, что собираются продавать свою собственность или передать ее по наследству в юридически чистом виде. Те же, кто не хочет нести издержек приватизации, делают это в силу одного из двух взаимоисключающих соображений – одни удовлетворены существующим состоянием своих прав на участок, допускающих возможность передачи по наследству, и не рассматривают дачи как рыночный актив – объект купли-продажи, залога и пр. Другие, наоборот, не доверяют и юридически защищенной частной земельной собственности, прошедшей все необходимые процедуры, включая межевание и кадастровую регистрацию. Люди полагают, что даже если все будет оформлено надлежащим образом, они все равно могут лишиться своих владений, если те заинтересуют какого-либо серьезного игрока, застройщика или инвестора, имеющего поддержку крупного бизнеса или государства. Оформление прав собственности в глазах таких респондентов лишено смысла.

В ходе исследования измерялись затраты времени и средств на приватизацию дач. Выяснилось, что и те и другие остаются достаточно высокими, а сама процедура, несмотря на «амнистию», непрозрачной и непонятной многим владельцам дач. Приватизация зданий и участков может занимать до полугода и более, а требуемые для этого затраты после непродолжительного снижения снова полезли вверх. По-прежнему важную роль играют «усмотрение» и мотивация чиновников, несмотря на то, что все нормы и процедуры описаны в документах федерального уровня. В частности, наблюдается значительный разброс издержек и времени приватизации между районами Петербурга и Ленинградской области. Выясняется также, что более состоятельные дачники при прочих равных условиях несут более высокие издержки по приватизации своих участков, хотя объективных причин для такой «ценовой дискриминации» нет, и вероятнее всего она имеет коррупционное происхождение.

Исследование вскрыло существенные недостатки дизайна «дачной амнистии»: основная проблема, тормозящая процесс приватизации, вовсе не связана с отменой ряда требовавшихся ранее бумаг и процедур - нервы, деньги, время у собственников отнимает процесс межевания, который законодательством о «дачной амнистии» вовсе не регулируется. Между тем регистрация границ участка, хотя и не является необходимой для его приватизации, существенно повышет рыночную стоимость владения. Функции межевания в настоящей время переданы коммерческим фирмам. Эта казалось бы прогрессивная идея замены государства частными компаниями привела к резкому удорожанию процедуры ввиду высокой монополизации соответствующего рынка и его фактического раздела между находящимися в сговоре или пользующихся поддержкой муниципальных властей игроками. Попытки привлечения частных компаний на конкурсной основе также не решают проблему – компания, предложившая минимальную цену, часто не обеспечивает необходимого качества работ. Необходимость многократных переделок затягивает процесс на долгие месяцы, так что некоторые владельцы не успевали дожить до получения документов, а процедуры регистрации останавливались или через какое-то время возобновлялись с наследниками и занимали уже годы. Неэффективность «аутсорсинга» межевых и кадастровых работ частным компаниям сродни хорошо известным горожанам проблемам в работе частных управляющих компаний, злоупотребляющих своим монопольным положениям в сфере ЖКХ.

Одним словом, прогрессивная идея упрощения процедуры приобретения прав собственности на дачные и садоводческие земельные участки и строения к сожалению не оправдала возлагавшихся на нее надежд. Массовая приватизация загородной недвижимости вокруг Санкт-Петербурга (а также в пригородах Москвы и на юге России) происходит под давлением рыночных сил вопреки, а не благодаря, существующему административному порядку. Чтобы подтолкнуть аналогичные процессы вокруг других российских городов, необходимо более ответственно и продуманно подойти к проведению дачной амнистии, должным образом организовав это процесс, обеспечив его в кадровом и ресурсном отношении, и добившись подотчетности и прозрачности в работе вовлеченных государственных органов и добросовестной конкуренции частных провайдеров кадастровых и консалтинговых услуг.