Федерализм и регионализм в России и Германии

19 апреля 2016 года в рамках 13-ой недели Германии в Санкт-Петербурге в НИУ ВШЭ прошёл международный семинар «Федерализм и регионализм в России и Германии».

Семинар был организован под руководством Дитмара Вульфа, долгосрочного доцента Германской службы академических обменов (ДААД) (департамент истории НИУ ВШЭ – Санкт-Петербург), и Андрея Стародубцева, доцента департамента прикладной политологии НИУ ВШЭ – Санкт-Петербург, научного сотрудника Александровского института университета Хельсинки. В своих приветственных словах участники отметили, что в рамках данного семинара важно рассмотрение вопросов о том, как функционирует федерализм в России и Германии, как он будет выглядеть, например, через 20 лет. Кроме того, было отмечено, что Неделя Германии в Санкт-Петербурге – важная  площадка для обмена опытом и развития дальнейших отношений.

Доклад Феликса Кнюплинга, руководителя программ международной неправительственной организации «Форум федераций», был посвящен «Федерализму и содействию единству и многообразию». Он рассказал об опыте, который они уже накопили за время работы организации. В докладе он отметил, что федерализм в Германии является одним из основных принципов Конституции и немецкого государственного устройства, который учитывает региональные различия. Важно, что будучи основным принципом строительства и развития государства, в Германии он воспринимается как чисто технический принцип, вопросами которого занимаются специалисты. Так, существует специальная комиссия по федерализации.  Отношение же к нему населения может быть полярно разным. Проблема немецкого федерализма заключается в том, что Германия разделена на 16 федеральных земель, которые отличаются по экономической силе. Тем не менее, по словам Кнюплинга, немецкий вариант федерализма является экспортным товаром, возрастающую популярность которого можно заметить в многонациональных государствах.

Александр Семёнов, заместитель директора, профессор департамента истории НИУ ВШЭ – Санкт-Петербург, рассказал о «Категории региона в изучении истории Российской империи». Категория региона в современной исторической науке связана с разнообразными и противоречивыми интеллектуальными и политическими традициями, что являлось и является инструментом реализации властных отношений.  С одной стороны, это инструмент властных отношений, который нуждается в реконструкции, с другой, это понятие, превратившееся в пространственную категорию. По словам докладчика, эпоха Просвещения выдвигала на первый план категорию цивилизации, когда она воспринималась как движение во времени, прогресс, и была связана с идеей универсализма. В дальнейшим понятие цивилизация из темпорального превратилось в пространственное, совпадающее с определенным регионом и типом культуры – европейская, исламская, византийская цивилизации. Александр Михайлович отметил, в 19 веке категория региона становится центральным понятием в российской историографии, что можно заметить, например, в работах Соловьева. Российская история  в этом случае выступает как противостояние региона леса и региона степи, кочевой и оседлой культуры. В 20 же веке смена исторических понятий происходила часто и была наполнена парадоксами. Так, остаются региональные политические воображения, но меняются их значения. В этом контексте докладчиком была отмечена важность изучения политики манипуляции пространственными границами, то есть политики региона. Важно, что понятие регион является сконструированным, что тесно связано с политикой. По мнению докладчика, история Российской империи показывает, что в политическом языке и воображении периода кризиса и трансформации династической империи категория региона могла быть наполнена различными и порой диаметрально противоположными смыслами. Наличие категории региона и её различные смыслы могут объяснить исторический переход от российской империи к советскому союзу, когда рождается специфическая форма федерации, федеративного ассиметричного (с точки зрения классического федерализма) устройства, которая реализуется в том месте, где она меньше всего ожидалась, так как федеративное устройство рассматривалось скорее в контексте будущего Габсбургской империи, а в случае же  России думали про возможность централизации.

Выступление Владимира Бобровникова, заведующего сектором Кавказа Центра по изучению Центральной Азии, Кавказа и Урало-Поволжья Института Востоковедения РАН, профессора Центра международных образовательных программ НИУ ВШЭ, был посвящен «Дискурсу федерализма в имперском строительстве на российском фронтире: от «вольных обществ» горцев до Кавказского наместничества, 1783-1917». Прежде всего докладчик отметил, что рассматривает федерализм как имперский дискурс, который тесно связан с колониализмом. В центре его внимания оказались вольные общества – военные и политические союзы сельских общин, основанные на соглашениях. Вольные общества представляли собой федеральные институты, а соглашения закрепляли то, что вступавшие в союз сохраняли свои территории и носителей власти. Подобная практика существовала на Северном Кавказ до 1830-х, когда они были поглощены имаматом, а потом Российской империей. Владимир Бобровников рассказал о кейсе 1783 года, когда был заключен федеративный договор между Российской империей и Кахетией. Данный договор о военных силах и «двойном гражданстве» подразумевал российское подданство, но и сохранение их самих как политической единицы со своей системой законов. Но в 1840-е годы активное строительство кавказской линии привело к переходу от федеративного к более колониальному принципу устройства.

Ирина Бусыгина, профессор факультета политологии Университета МГИМО, сделала доклад на тему «Государственное строительство и ограничения со стороны федерализма (сравнительный анализ Германии и России)». Свой доклад Ирина Бусыгина начала с разграничения между государством и политическим режимом, так как нужно понимать, что государство более стабильная и долговременная политическая конструкция. Её тезис заключался в том, что федерализм затрудняет строительство государства, так как появляется больше вето-игроков и всё это приводит к проблеме между донорами и реципиентами. Случай России в 1990-х годах, когда в 1993 году была принята Конституция, и только в 1999 году  - закон об основных принципах, подтверждает данный тезис. Тем не менее, иная ситуация рисуется при рассмотрении опыта Германии, так как Германии удалось соединить строительство «большого» и эффективного государства с сохранением федерализма.  Это может быть связано с наследием Германии – «привычке» к децентрализации.  В России же  существует привычка к неформальным институтам. Кроме того, в Германии практика нацизма разрушила традиционные лояльности, служащие базой авторитаризма, в России же советский авторитаризм стал одной из основ постсоветского авторитаризма.

Доцент департамента прикладной политологии НИУ ВШЭ – Санкт-Петербург, научный сотрудник Александровского института Университета Хельсинки, Андрей Стародубцев, выступил с докладом «Tertius gaudens, или что не так с российским федерализмом?» По словам докладчика, существует два сценария формирования федерации. Сценарий централизации подразумевает объединение единиц для защиты и обеспечения экономической силы. Подобные государства непременно проходят этап конфедераций, и их можно наблюдать до середины 20 века, например, США и Швейцария. В этом случае существует изначально слабый, но постепенно усиливающийся центр.  Второй – сценарий децентрализации, когда унитарные государства начинают децентрализоваться, при этом существует асимметрия. В этом случае можно заметить обратную ситуацию с изначально сильным, но потом ослабевающим центром. Россия не вписывается в эту модель, так как представляет собой ассиметричную федерацию изначально со слабым центром, который постепенно усиливается. Андрей Стародубцев пришел к выводу, что в России можно наблюдать отсутствие потребности в федерализации среди политиков и населения. Таким образом, российский федерализм губит симметрия, так как  любая инициатива какого-то единичного субъекта федерации не берется в расчёт, поэтому в российских условиях федерализм должен быть ассиметричным.

Андреас Хайнеман-Грюдер, старший исследователь Международного центра конверсии в Бонне, профессор Университета Бонн, выступил на тему «Региональные различия в России. Структурные или политические причины?»  Свой доклад Андреас Хайнеман-Грюдер начал с того, что в России сейчас наблюдаются тенденции централизации. Тем не менее, существуют движения против этого. Так, есть целый ряд причин, по которым регионы могут сопротивляться централизации: региональные элиты хотят сохранить свою власть и именно поэтому они требуют федерализации, существует конкуренция между регионами, богатые регионы не хотят перечислять деньги и обеспечивать более бедные. По словам докладчика,  в последние годы все чаще говорят о социально-экономических различиях регионов. Разница между регионами и их уровнями сегодня всё более заметна. Так, развитие можно наблюдать по средней заработной плате, которая в 2011 году в Москве была в 5 раз выше, чем в самых успешных регионах. В связи с этим наблюдается миграция населения: люди уезжают туда, где могут зарабатывать больше. Одним из социально-экономических последствий является тот факт, что регионы становятся зависимы от федеральных налогов – у них остается мало автономии в области налогообложения. Так, в последние годы уровень долгов регионов увеличился на 30 процентов. В связи с этим выросло количество регионов – реципиентов, а так же регионов – доноров.  

В заключительной части семинара состоялся круглый стол «Будущее федерализма в России и Германии» под руководством Пьетро Мерло, консула, руководителя отдела культуры, прессы и коммуникаций Генерального консульства Федеративной Республики Германия в Санкт-Петербурге. В рамках обсуждения было отмечено, что вопросы федерализма довольно сложные и по этому поводу ведутся широкие дискуссии и в Германии. Тем не менее, наметился диалог, в рамках которого рассматриваются классические и неклассические версии федерализма.

Отчет подготовила Валентина Смирнова