Концептуальные аспекты защиты детей в России, или Почему в России так много детей-сирот

Согласно официальной статистике, в России почти полтора миллиона детей, оставшихся без родителей по разным причинам. Анастасия Милая, озадаченная вопросом о том, почему государственная политика не помогает справиться с проблемой, изложила для Когита!ру результаты своего исследования

«В России проживает 29 миллионов детей, 731 тысяч из которых дети, оставшиеся без попечения родителей, и 676 тысяч дети, находящиеся в социально опасном положении [1], - говорится в федеральной программе «Дети России» на 2007-2010 гг. За этими замысловатыми формулировками «оставшиеся без попечения» и «находящиеся в социально опасном положении» и не маленькими цифрами кроется проблема детской беспризорности, безнадзорности и социального сиротства.

Задумаемся на минутку, только согласно приведенным данным в России почти полтора миллиона детей, чьи родители нигде не работают, злоупотребляют алкоголем, не могут (а зачастую и не хотят) воспитывать своих детей. А ведь это официальная статистка, которая, как известно, учитывает только тех детей, которые попали в поле зрения государственных служб. Эксперты говорят, что эти цифры сильно занижены и реальных масштабов проблемы не знает никто[2]. Но даже данные официальной статистики показывают, что из года в год ситуация не улучшается. К примеру, число детей, воспитывающихся в детских домах и школах-интернатах, в период с 1990 по 2000 увеличилось вдвое (до 637 тыс.). Причем только 20% из них не имеют родителей, остальные 80 % являются социальными сиротами, т.е. их родители (скорее всего) были лишены родительских прав[3]. Вначале 2000-х гг. произошло небольшое снижение числа детей в сиротских учреждениях [4]. Однако на фоне падения уровня рождаемости эти цифры выглядят не столь уж позитивно.

Закономерен вопрос: как же так получается? Вроде есть политика, есть социальная защита, значит должен быть эффект от всего этого. Озадаченная этим вопросом, я провела исследование различных нормативно-правовых актов, принятых и вступивших в силу в период с 1991 по 2009 гг. Анализ документов дает нам возможность ответить на вопрос, почему в России так много детей-сирот. Ведь в документах прописана концепция социальной политики. А концепция – это ничто иное, как основные принципы работы с семьей и детьми.

Отмечу, что концепция неоднократно менялась. Поэтому далее мы подробно рассмотрим, какие изменения происходили и к чему привели. В заключении я представлю свою версию ответа на вопрос, почему в России не сокращается число детей-сирот.

1991-1999 Концепция профилактики беспризорности, безнадзорности и социального сиротства

Реформирование социальной политики в отношении детей началось еще во время перестройки. Стремясь интегрироваться в международное сообщество, в 1990 году СССР ратифицировал Конвенцию по правам ребенка [5], а вслед за ней и другие международные документы [6]. В период смены политического строя эти документы легли в основу первых указов и законодательных актов, нацеленных на преобразование системы социального обеспечения семей и детей новой России. Тогда трансформации подверглась вся социальная политика: менялась идеология, стали появляться новые учреждения социальной защиты. Начался уход от патернализма. Был взят курс на реализацию либеральных принципов, провозглашена идея партнерства, которая означает включение в систему социальной политики некоммерческих организаций и бизнеса. Граждане также были призваны стать полноценными партнерами. А помощь предназначается только социально уязвимым группам, среди которых в результате политических и экономических реформ оказались малообеспеченные семьи, дети и подростки.

Именно в этот период одной из приоритетных задач социальной политики была объявлена профилактика беспризорности, безнадзорности и социального сиротства. Вектором развития данного направления стал Указ Президента РФ «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав» [7]. Данный Указ заложил основы межведомственного подхода в решении проблем беспризорности, безнадзорности и социального сиротства. Это означает, что с этого момента вопросами профилактики беспризорности и правонарушений среди несовершеннолетних были призваны заниматься не менее восьми ведомств, среди которых комиссии по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства, аппараты управления и специализированные учреждения (службы) органов социальной защиты населения, образования, здравоохранения, органов внутренних дел, службы занятости населения. В последствии такой подход исследователи определили, как «у семи нянек дитя без глаза» [8]. Потому что организовать эффективную межведомственную работу не удалось. Каждое ведомство осталось при своих интересах и оказалось неспособным объединить усилия для решения проблемы.

К середине 1990-х гг. была разработана новая система мер поддержки семей с детьми, основная идея которой заключалась в оказании разноплановой реабилитационной помощи семьям и детям. Специфика данной политики заключается в том, что она ориентирована на оказание адресной помощи, только тем, кто за ней обратился.

Одной из основных мер помощи семьям с детьми стало определение детей в социально-реабилитационные центры или социальные приюты. Эти учреждения социальной защиты принимают детей на относительно короткий (от 6 до 12 месяцев) период. Предполагается, что за то время, пока ребенок в учреждении, родители смогли преодолеть проблемы – восстановить документы, устроится на работу, пройти стационарное лечение и т.д. Среди воспитанников приютов оказываются дети из самых разных семей, но у большинства из них безработные, страдающие алкоголизмом или наркоманией родители. Таких родителей, по мнению сотрудников приютов, очень сложно (практически невозможно) реабилитировать. Поэтому их лишают родительских прав, а детей признают социальными сиротами. Никаких других мер, кроме карательных, нет. А самое главное нет мер превентивных, позволяющих выявить семью с детьми, нуждающихся в защите на ранних этапах кризиса. Поэтому получается, что приюты и социально-реабилитационные центры сталкиваются с очень «запущенными» случаями, которые не удается преодолеть.

Таким образом, концепция государственной политики на данном этапе сводиться к институционализации сиротства – увеличению числа родителей, лишенных родительских прав и, соответственно, росту числа социальных сирот. А столь важная профилактика беспризорности, безнадзорности и социального сиротства представляет собой работу по установлению социального статуса детей в системе социальной защиты несовершеннолетних, позволяющего усыновить ребенка или передать на воспитание в приемную семью, детский дом.

Именно на семейном жизнеустройстве сирот сосредотачивает свое внимание государство в последующие годы. Приоритетной становится идея семейного воспитания сирот.

2000-2006 Концепция семейного жизнеустройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

В начале 2000-х гг. число социальных сирот постоянно возрастало от 50 тыс. в 1990 году до 127 тыс. в 2006 [9]. Увеличивалось и число детских интернатных учреждений [10]. Основное беспокойство вызывали проблемы постинтернатной адаптации и воспроизводство социального сиротства. Исследователи, а вслед за ними и государство стали говорить о значимости семейной социализации [11].

Государство начало предпринимать различные меры по организации приемных и патронатных семей. Например, были учреждены федеральный и региональные банки данных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей [12] – информационные ресурсы о детях, подлежащих устройству на воспитание в семьи, а также о гражданах, желающих усыновить или взять под опеку ребенка.

А также была начата широкомасштабная акция по рекрутированию приемных родителей с использованием различных ресурсов – социальной рекламы, телепередач, газетных статей и пр.

Спустя 10 лет с момента введения приемной семьи как альтернативной формы интернатного воспитания сирот, эксперты констатировали, что число детей в детских домах не сокращается [13]. Это означало, что принимаемые меры мало эффективны. С 2006 г. в социальной политике в отношении детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, начинается новая волна реформ.

2006 – настоящее время Концепция профилактики социального неблагополучия семей с детьми

Новые реформы начались в 2006 г. Приоритеты государства сместились с решения проблем детей-сирот на решение проблем детей, находящихся в социально опасном положении.

Усиление мер профилактики семейного неблагополучия прослеживается при анализе Федеральной программы «Дети России» на 2007-2008 гг. Кроме программы «Дети-сироты», которая посвящена помощи в адаптации, семейному жизнеустройству детям, чьи родители умерли или лишены родительских прав, бала разработана особая программа «Дети и семья». Данное направление было ориентировано на профилактику детского неблагополучия, разработку мер помощи и поддержки семей с детьми. Это означает, что правительство взяло курс на развитие деинституциональных мер, позволяющих выявить случаи социального неблагополучия на ранних стадиях, когда еще возможна реабилитация, то есть, сохранение семьи. Однако этот принцип остается декларативным. По-прежнему социальные работники не знают, что делать с семьей, где родители пьянствуют, нигде не работают, и всячески уклоняются от воспитания детей. Беседами да уговорами проблему не решить. Остается только лишение родительских прав. Но и это оказывается не метод.

Таким образом, исследование показало, что социальная политика в отношении детей постоянно подвергалась изменениям, и до сих пор не оформлена как комплексная система мер, позволяющая эффективно решать вопросы детской беспризорности, безнадзорности и социального сиротства.

Первые 10 лет реформ ушли на разработку базовых мер помощи и защиты семей и детей. Основной идеей была профилактика социального сиротства. Однако предложенные меры не позволяли реализовывать ранее выявление детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. В результате росло число детей в детских домах. С 2000 по 2005 гг. длился второй этап, цель которого заключалась в укреплении политики жизнеустройства сирот в замещающие семьи. Новая волна реформ началась в 2006 году и продолжается до сих пор. Характерной чертой этого периода является смещение акцентов на раннюю профилактику, решение проблем социального неблагополучия семей с детьми.

Однако все эти годы менялись в основном только идеологические принципы, меры работы с семьей и детьми так и остались карательными. А такой принцип работы приводит к тому, что даже если семья испытывает трудности, она не обращается в социальные службы за помощью. Ведь (скорее всего) никто не хочет, чтобы у них отобрали ребенка, определили в приют и (в худшем случае) лишили их родительских прав. Поэтому семьи предпочитают справляться своими силами. А те, кто не может справиться, попадают во внимание государственных структур и во многих случаях остаются не только с нерешенными проблемами, но и без детей. Поэтому из года в год так неутешительна статистика.

Ссылки:

[1] Федеральная программа «Дети России» на 2007-2010 гг.

[2] Статья Маши Андреевой «Точно сосчитать российских сирот пока не могут» цитируется с сайта благотворительного фонда «Волонтеры в помощь детям-сиротам» http://www.otkazniki.ru/articles.php?ocd=view&id=43. Источник проверен 27.10.2009

[3] Доклад Института экономики города о достижениях в области деинституционализации защиты детей и развития семейных форм их жизнеустройства в Российской Федерации. 2008 г.

[4] Доклад Института экономики города о достижениях в области деинституционализации защиты детей и развития семейных форм их жизнеустройства в Российской Федерации. 2008 г.

[5] «Конвенция по правам ребенка» была принята резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи от 20 ноября 1989 года. Вступила в силу 2 сентября 1990 года. Ратифицирована Россией в 1990 г.

[6] Напр. «Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей».Принята Всемирной встречей на высшем уровне в интересах детей, Нью-Йорк, 30 сентября 2000 года. Ратифицирована Россией в 1992 г.

[7] Указ президента РФ № 1338 от 6 сентября 1993 г. «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав»

[8] См. статьи «Журнала исследований социальной политики» Том 7 №2 2009

[9] Отчет «Экономическая модель реформы системы социальной поддержки и устройства детей, оставшихся без попечения родителей», выполненный по заказу ЮНИСЕФ, 2008

[10] В 1990 г. число детский домов составило 564, в 2007 – 1309. Источник данных Государственный доклад «О положении детей в Российской Федерации», 1995-2007. Цитируется по докладу Института экономики города о достижениях в области деинституционализации защиты детей и развития семейных форм их жизнеустройства в Российской Федерации. 2008 г.

[11] См. напр., Страбахина Т.Н. Проблемы и ресурсы социализации детей, оставшихся без попечения родителей \\ Вестник Новгородского университета, № 31, 2005; Проект «Россия без сирот» - opekainfo.ru

[12] Федеральный закон «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» № 44-ФЗ от 16 апреля 2001

[13] Доклад Совета Федерации «О положении детей в Российской Федерации». Опубликован в «Парламентской газете» 2 июня 2006 года

2009-10-29, Cogita!ru